Handlingsregelen enkelt forklart

Den 7. oktober 2024 la regjeringen fram statsbudsjettet 2025. Regjeringen vil bruke 413,6 milliarder oljepenger i statsbudsjettet for 2024. Er det for mye eller for lite? Her får du en forklaring av sammenhengen mellom oljepengebruken i statsbudsjettet, oljefondet og handlingsregelen. 

Handlingsregelen ble laget for å fase inn de enorme olje- og gassinntektene til nasjonen på en ryddig og langsiktig klok måte, samt å bevare grunnkapitalen til kommende generasjoner. 

Derfor bestemte vi oss for å spare alle oljeinntektene på bok, og kun bruke realavkastningen av dette fondet hvert år. 

Enkelt sagt sier handlingsregelen at «statsbudsjettet årlig kan få tilført inntil 3 prosent av det Statens pensjonsfond utland (oljefondet) er verdt ved årets begynnelse». 

Tidligere var tallet 4, men etter Thøgersen-utvalgets anbefalinger og perspektivmeldingen fra 2017, ble man enige om å legge til grunn en forventet realavkastning på 3 % i Statens pensjonsfond utland.

1. Oljekorrigert underskudd

Når staten gjør opp sitt budsjett, later den som om den ikke har inntekter eller kostnader fra olje- og gassvirksomhet. 

I budsjettet for 2025 er regnestykket slik: 

Dermed ser ut til at norsk økonomi går med et formidabelt underskudd. For å få budsjettet i balanse, tar man de milliardene man mangler fra oljefondet. 

Norge går ikke med underskudd. Hvis vi ikke later som om vi ikke har oljeinntekter, gikk statsbudsjettet med 688 milliarder i overskudd i 2023, antagelig 332 milliarder i 2024 og 229 milliarder i 2025 tror regjeringen. Ser vi utelukkende på den norske stats petroleumsvirksomhet, viste denne overskudd med 978 milliarder i 2023, antagelig 680 milliarder i 2024 og antatt 643 milliarder i 2025. Dette er disse pengene som dyttes rett inn i oljefondet, og så tar man ut det beløpet man trenger for å få statsbudsjettet i balanse. 

Det er som normalt at petroleumsinntektene er høyere enn uttaket fra fondet. Men oljefondet vokser mer enn dette netto innskuddet. Utbytte på aksjer, rente på obligasjonene og leieinntekter på eiendommene gir oss store direkte inntekter. Det skal jeg komme tilbake til. 

Men først, det er altså underskuddet, det såkalte oljekorrigerte underskuddet på 413,6 milliarder, som er utgangspunktet for tallet som helst skal utgjøre mindre enn 3 prosent av oljefondet. 

Og her stopper vi litt, for fullt så enkelt er det ikke. Vi skal gjøre det litt vanskeligere. 

2. Strukturelt oljekorrigert underskudd

Det oljekorrigerte underskuddet påvirkes nemlig av en rekke forhold som endrer seg kraftig fra år til år. 

Skatteinntektene faller for eksempel i et år med lavkonjunktur, samtidig som utgiftene til arbeidsledighetstrygd stiger. Året etter kan man få den motsatte situasjonen. Det oljekorrigerte underskuddet kan derfor endre seg kraftig fra år til år, uten at det egentlig sier noe om statens langsiktige jafs av oljeformuen.  

For å få et mer stabilt og sammenlignbart bilde av statens oljekorrigerte underskudd fra år til år, har økonomene i Finansdepartementet laget noe de kaller det «strukturelle oljekorrigerte underskuddet». Der renser man bort effektene av endringer som man antar reverseres igjen. 

For 2025 er det anslått et stort avvik mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Over så vi at det oljekorrigerte underskuddet var 413,6 milliarder kroner. Det strukturelle oljekorrigerte underskuddet er anslått til 460,1 milliarder kroner. 

Det er dette tallet, det strukturelle oljekorrigerte underskuddet på 460,1 milliarder som skal være mindre enn 3 prosent av oljefondet ved årets begynnelse.

3. Er man innenfor Handlingsregelen?

Så til spørsmålet: Er man innenfor eller utenfor handlingsregelen? For å finne ut det, må man vite hva oljefondets verdi er ved årets begynnelse (1. januar 2025). 

I statsbudsjettet for 2025 anslår regjeringen at den totale fondskapitalen ville være 18.500 milliarder 1. januar neste år. 

Regner vi 460,1 milliarder i prosent av dette tallet, kommer vi til 2,5 prosent. (Men husk at det faktiske uttaket er det oljekorrigerte underskuddet 413,6 milliarder). 

Regjeringen budsjettforslag for 2025 er med andre ord godt innenfor 3-prosentgrensen i Handlingsregelen. 

Men selv om man er innenfor Handlingsregelen, kan man likevel bruke for mye penger. Jeg skal komme innom det litt senere. Først kan vi svinge innom oljefondet for å se hvordan det ser ut for sparebøssen vår.

4. Men hvordan ser det ut for oljefondet?

Det er mye som tyder på at Oljefondets ansatte får betydelig beløp i form av friske penger de må kjøpe aksjer, obligasjoner eller eiendom for på vegne av oss eierne, det norske folk, også i 2025. Regnestykket ser slik ut: 

(1) Dette tallet inkluderer direkte inntekter til Folketrygdfondet, budsjettdokumentene inneholder ikke dette tallet splittet.

5. Er budsjettet ansvarlig?

Selv om regjeringen er godt innenfor Handlingsregelen, kan man likevel diskutere om budsjettet er ansvarlig. Oljefondets verdi i norske kroner har steget kraftig de siste årene på grunn av en stadig svakere krone. Siden eiendelene i fondet står i utenlandske verdipapirer og dermed i utenlandsk valuta, vil fondet i norske kroner bli større når kronekursen faller. Tenk deg at vi eier 1 aksje verdt 1 dollar og dollaren er verdt 8 kroner. Da har vi 8 kroner i fondet. Hvis kronen svekker seg mot dollar og 1 dollar koster 10 kroner, er plutselig aksjen i fondet verdt 10 kroner. Dette er en effekt som raskt kan reverseres hvis kronen styrker seg. Tenk deg at kronen styrker seg 10 prosent mot et vektet snitt av valutaene i fondet. Da forsvinner plutselig 1.850 milliarder kroner fra fondet. Gitt Handlingsregelens grense på 3 prosent, begrenser det isolert sett regjeringens handlingsrom med 55 milliarder.  

Valutakursen kan med andre ord påvirke uttaksprosenten kraftig fra år til år. 

For å vurdere ansvarligheten kan vi se litt mer på tall fra økonomene i Finansdepartementet. De lager noe de kaller budsjettimpuls. Altså et tall som skal si noe om budsjettet er ekspansivt eller kontraktivt. Litt enkelt sagt, selv om det ikke er enkelt, tar man den prosentvise økingen i oljepengebruk og ser det i forhold til den prosentvise økningen i trenden for bruttonasjonalproduktet for fastlands-Norge. Puh! 

For 2024 er tallet 0,5. Med andre ord i utgangspunktet et budsjett på den ekspansive siden som legger ekstra press på inflasjon og økt rente. Samtidig er det slik at penger bevilget over statsbudsjettet har ulik effekt i økonomien. For diskusjonen må også handle om ikke bare hvor mye penger man bruker, men hvordan man bruker dem. Regjeringen skrev i sin egne perspektivmelding følgende: «Finansieringen av fremtidens velferdssamfunn påvirkes av valgene som tas i dag. Økt arbeidstilbud eller mer effektiv bruk av det offentliges ressurser kan bidra til å redusere behovet for innsparinger på utgiftssiden eller økte skatter og avgifter senere. Reformer og endringer som bidrar til å løfte produktiviteten vil trolig være nødvendig for å møte fremtidens behov og utfordringer.»  

Spørsmålet for den kommende debatten om dette budsjettet, er da om pengene man foreslår å bruke, tar inn i seg den innsikten regjeringen selv formulerte meget presist over? 

6. En politisk og folkelig triumf

Vi kan diskutere opp og ned om vi bruker for mye oljepenger. Oljeinntektene og fondet har gitt oss anledning til at vi i år dekker hver femte krone på statsbudsjettet med uttak fra fondet. Det er mye. Det er faktisk veldig mye. Men samtidig, det har alltid vært en plan om at pengene skal brukes for denne og kommende generasjoner. Hvis folket opplever store uløste problemer samtidig som staten flommer over av penger, kan man frykte at populismen vinner, all disiplin forsvinner og vi tar ukloke valg som ødelegger all evne til verdiskapning.  

Alt i alt er Oljefondet og Handlingsregelen etter mitt syn en bragd som er unik i den globale sammenheng. Også i verdenshistorisk sammenheng. Aldri tidligere i historien har en nasjon som er blitt så rike på naturressurser som oss håndtert rikdommen klokere. Handlingsregelen sørger for at vi ikke ødelegger vår egen evne til verdiskapning, i alle fall at vi hele tiden har denne tanken i bakhodet, og den sikrer at verdien av naturressursene også tilkommer alle fremtidige borgere av Norge. Dessuten har vi evnet å dele pengene noenlunde jevnt slik at det kommer hele befolkningen til gode, ikke bare et fåtall. Dette er en bragd som skyldes et klokt folk, et solid og fremsynt embetsverk, og fornuftige politikere over tid. 

Den er også politisk disiplinerende fordi den så tydelig viser hva vi bevilger oss og hvilke konsekvenser det i sin tur har for økonomien.