En ny finanstilsynslov ble vedtatt i Stortinget 21. juni 2024. Loven regulerer tilsyn med foretak innen finanssektoren og finansmarkedene, og setter viktige rammer for hvordan Finanstilsynet skal utøve sine oppgaver. Reglene er derfor helt sentrale for alle foretak som yter finansielle tjenester, herunder både banker og forsikringsselskaper.
Med den nye loven vil Finanstilsynet få et mer moderne rammeverk for å drive tilsyn med finansmarkedene fremover. Hva er nytt i loven og hvilken betydning vil den nye loven få for Finans Norges medlemsbedrifter?
Gjeldende finanstilsynslov er fra 1956 og både finansmarkedene, internasjonalt regelverk, samt tilsynets organisasjon og aktiveteter er betydelig forandret siden vedtakelsen. Selv om loven er endret en rekke ganger, er det frem til nå ikke foretatt noen fullstendig lovrevisjon.
I 2020 ba Finanstilsynet i et brev til Finansdepartementet om en revisjon av finanstilsynsloven med bakgrunn i endringene i tilsynets oppgaver i senere tid. Bare i løpet av de siste ti årene har Finanstilsynet fått en rekke nye oppgaver innen bl.a. tilsyn med verdipapirmarkedet, krisehåndtering og etterlevelse av hvitvaskingsregelverket. Finanstilsynet begrunnet også lovrevisjon i behovet for klarere rammer og økt uavhengighet fra politiske myndigheter. I tillegg ønsket Finanstilsynet en vurdering av om myndighetenes kompetanse til å fastsette såkalte makrotilsynsvirkemidler burde flyttes fra Finansdepartementet til Finanstilsynet.
For snart tre år siden satte Finansdepartementet derfor ned et lovutvalg (Finanstilsynslovutvalget) som våren 2023 la frem et utkast til ny lov om Finanstilsynet, publisert i NOU 2023: 6. Finans Norge støttet hovedtrekkene til forslaget i høringsrunden. Finansdepartementet fremmet deretter i april 2024 et formelt forslag til ny finanstilsynslov publisert i Prop. 75 L (2023-2024).
Lovforslaget ble nylig vedtatt uendret av Stortinget og departementet sanksjonerte loven 21. juni 2024. Den nye finanstilsynsloven - lov 21.06.24 nr. 41 - vil erstatte eksisterende tilsynslov av 7. desember 1956 nr. 1.
Loven vil gi Finanstilsynet bedre juridiske rammer for virksomheten, tilpasset fremtidens finansmarkeder og EUs sektorregelverk på finansområdet. Dette er godt nytt for både tilsynet selv og ikke minst foretakene innen finanssektoren. Finans Norge har vært positive til lovprosessen og bidratt med mange innspill helt fra Finanstilsynslovutvalget ble nedsatt og frem til Stortinget behandlet lovforslaget.
Det er ennå ikke vedtatt når den nye loven vil tre i kraft, men trolig vil ikrafttredelse bli 1. januar 2025. Det er imidlertid ikke usannsynlig at det vil legge opp til en delvis ikrafttreden og at de nye reglene om klagebehandling først trer i kraft på et senere tidspunkt.
Kort fortalt regulerer loven Finanstilsynets oppgaver og organisering, blant annet hvilke foretak Finanstilsynet skal føre tilsyn med og hvordan dette arbeidet skal gjennomføres. Typisk gjelder dette hvilke hjemler Finanstilsynet har overfor foretakene under tilsyn knyttet til pålegg de kan gi og hvilken opplysningsplikt foretakene har overfor tilsynet.
Det er altså de rent tilsynsmessige forholdene som reguleres av loven. Virksomhetskravene for banker, forsikringsselskaper og andre enheter under tilsyn, følger av andre regler i blant annet finansforetaksloven, forsikringsvirksomhetsloven og verdipapirhandelloven. Enkelte virksomhetsregler er imidlertid også regulert i finanstilsynsloven, som for eksempel regler om utkontraktering av tjenester til andre foretak.
Den nye loven viderefører de store linjene i reguleringen av Finanstilsynet. Dette innebærer at det fortsatt vil være et felles tilsynsorgan for hele finansområdet, som skal ha tilsyn med de samme grupper av foretak som i dag. Finanstilsynet vil også være krisehåndteringsmyndighet. I tillegg til tilsynsvirksomheten vil Finanstilsynet fortsatt både utøve en rekke forvaltningsoppgaver og utarbeide regelverksforslag for Finansdepartementet. Kostnadene ved Finanstilsynets virksomhet vil som i dag utliknes foretakene under tilsyn.
Finanstilsynets formål skal fortsatt være finansiell stabilitet og velfungerende markeder og verktøykassen som tilsynet kan benytte i utøvelsen for å oppnå dette vil være den samme som tidligere. Ansvaret for makrotilsynsvirkemidler, som å bestemme nivået på bankenes kapitalbuffere og kompetansen til å fastsette utlånsforskriften, vil fortsatt ligge i Finansdepartementet. Dette innebærer at Finanstilsynet ikke får noen nye hjemler innenfor dette området, men at de - som i dag - skal utøve makroovervåkning med hele finansmarkedet og ikke bare ha tilsyn med enkeltforetak.
Det gjøres heller ingen endringer i ansvarsfordelingen på forbrukervernområdet, slik enkelte har foreslått. Ansvaret for tilsyn med forbrukerrettigheter i finansmarkedene videreføres uendret og vil fortsatt være delt mellom Finanstilsynet og Forbrukertilsynet.
Loven innebærer imidlertid enkelte viktige endringer. Dette gjelder for det første at man lovfester Finanstilsynets uavhengighet gjennom å lovfeste noen skranker for Finansdepartementet instruksjonsmyndighet. I tillegg vil vesentlige deler av Finanstilsynets klagebehandling (konkret enkeltsaker fra tilsyn) flyttes fra departementet til en ny uavhengig klagenemnd. Sistnevnte har også sammenheng med den nye begrensningen av departementets instruksjonsmyndighet.
Når det gjelder organiseringen skal Finanstilsynet fortsatt styres av en direktør tilsatt på åremål av departementet (6+6 år). Styrets rolle blir i den nye loven imidlertid avgrenset til å behandle enkeltsaker om vedtak under tilsyn eller forvaltning som ikke er underlagt departementets instruksjonsmyndighet (saker som kan påklages til klagenemnd). Regelverksforslag og andre saker som i dag behandles av styret vil i fremtiden håndteres av tilsynsdirektøren tilsvarende praksis i andre statlige etater. Styret vil som tidligere utpekes av departementet på åremål (4+4 år).
Finanstilsynsloven fra 1956 inneholder ingen bestemmelser om Finansdepartementets instruksjonsmyndighet overfor Finanstilsynet. I ny finanstilsynslov § 1-4 er det en egen bestemmelse som regulerer og beskranker instruksjonsmyndigheten. Formålet er å styrke tilsynets formelle og reelle uavhengighet under tilsynsvirksomheten.
I praksis er dette imidlertid alt vesentlig en videreføring av praksis. Instruksjonsmyndigheten har kun blitt benyttet i enkelttilfeller (primært lovtolkning) og Finanstilsynet har lenge operert med en stor grad av faktisk uavhengighet i enkeltsaker. Lovendringen innebærer således i stor grad en kodifisering av langvarig forvaltningspraksis.
Reguleringen av instruksjonsmyndighet innebærer at Finanstilsynet som hovedregel ikke kan instrueres i behandlingen av «enkeltsaker». Dette begrunnes med at det er Finanstilsynet som har spesialistkompetanse og er nærmest til å vurdere tilsynsmessige hensyn. I lovforarbeidene vises det også til at slik styrking av Finanstilsynets autonomi også hensyntar grunnleggende krav i EU/EØS-retten og internasjonale anbefalinger.
Med «enkeltsaker» skal ifølge lovproposisjonen forstås «behandlingen av enkeltsaker innen tilsynsoppgavene, og som gjelder gjennomføring av tilsyn og bruk av tilsynsmessige virkemidler», se Prop 75 L (2023-2024) pkt. 6.4.2. Det kan likevel i praksis være uklare grenser mellom tilsynsoppgaver og forvaltningsoppgaver, hvor instruksjonsmyndigheten er ubegrenset. Ifølge lovforarbeidene bør derfor hver sak vurderes konkret.
Loven oppstiller også et unntak som åpner for at departementet kan instruere i «enkeltsaker av prinsipiell eller samfunnsmessig betydning». Dette vil f.eks. være konsesjonssaker av stor betydning. Finanstilsynet vil imidlertid gis anledning til å uttale seg før det treffes beslutning om instruksjon i enkeltsaker. For Finanstilsynets oppgaver som krisehåndteringsmyndighet videreføres for øvrig departementets ordinære instruksjonsadgang uten begrensning.
Klager på Finanstilsynets vedtak behandles i dag dels av departementet og dels av en klagenemnd på revisor-, regnskapsfører og inkassoområdet. En vesentlig nyhet i ny finanstilsynslov er innføring av en ny klageordning som vil omfatte de fleste vedtakene som fattes av Finanstilsynet. Med den nye loven vil det etableres en ny uavhengig klagenemnd for behandlingen av klager over enkeltvedtak fra Finanstilsynet (Finanstilsynsklagenemnda).
Opprettelsen av klagenemnda begrunnes dels i ressurshensyn og dels i forholdet til departementets begrensede instruksjonsmyndighet i enkeltsaker. Klageordningen vil speile Finanstilsynets uavhengighet fra politiske myndigheter i enkeltsaker. Klager som gjelder «enkeltsaker» departementet ikke har anledning til å gripe inn i, vil derfor behandles av en uavhengig klagenemnd. Departementet vektlegger også at nemndbehandling vil kunne legge til rette for raskere klagesaksbehandling.
Når det gjelder organisering av klagenemnda er det ikke gitt utfyllende regler i loven, men det legges opp til at nærmere regler om organisering, kvalifikasjonskrav, saksbehandling og tidsfrister fastsettes i forskrift. Departementet legger til grunn at klagenemndas medlemmer må ha faglige kvalifikasjoner som gjenspeiler nemndas oppgaver. Det vil etableres et sekretariat for en felles klagenemnd på finansmarkedsområdet som en del av Klagenemndssekretariatet i Bergen. Dette er dag et saksforberedende organ for ni ulike klagenemnder. Finansieringen av klagebehandlingen skal utlignes enhetene under tilsyn som en del av den ordinære tilsynsavgiften.
Finanstilsynsklagenemnda skal vurdere alle sider av sakene nemnda har til behandling, herunder skjønnsutøvelsen. Departementet vil således være avskåret fra å instruere klagenemnda om utfallet av klagesaker, men klagenemnda må legge til grunn departementets instrukser rettet mot Finanstilsynet, f.eks. generelle instrukser om skjønnsutøvelse og regelverksforståelse eller unntaksvis hvor det er gitt instruks i en enkeltsak. Behandling av en sak i klagenemnda forutsetter at et vedtak er påklaget og klagenemnda vil ikke kunne omgjøre Finanstilsynets vedtak av eget tiltak.
Som etter gjeldende rett vil det være adgang til å prøve gyldigheten av Finanstilsynsklagenemndas vedtak for domstolene. Det vil imidlertid i ny finanstilsynslov § 5-2 annet ledd lovfestes en særskilt adgang for departementet til å reise søksmål for domstolene om klagenemndas vedtak i en klagesak. Dette er ment som en sikkerhetsventil for å unngå at vedtak som etter departementets vurdering er basert på feil rettsoppfatning blir stående.
Finans Norge har støttet prosessen med ny finanstilsynslov og gitt en rekke innspill til lovarbeidet. Våre hovedsynspunkter har vært:
